加重食品安全犯罪刑罚力度

　　食品安全问题，是全国两会热点问题。张招兴建议：加重食品安全犯罪刑罚力度。

　　根据“中国全面小康进程中最受公众关注十大焦点问题”的调查结果显示，食品安全问题2010年居第四位，2011年居第三位，而2012至2014年均居第一位。我国食品安全的治理并没有达到令人民非常满意的程度，既有食品行业安全生产整体水平不高、安全监管能力相对薄弱、安全诚信环境缺失等客观因素，也有在法律上对食品安全犯罪没有实现“一票否决”刑事制裁的因素。

　　近几年来，我国通过出台新部门法、修改刑法相关规定、出台相关司法解释、成立公安食品药品犯罪侦查队伍、整合食品安全监管部门等做法严厉打击了食品安全领域的违法犯罪，使食品安全的总体形势有所改善。

　　针对食品安全犯罪适用法律，张招兴谈到主要存在三方面问题：《刑法》与《食品安全法》的衔接机制不畅;对食品安全犯罪处罚金不高，致使违法成本低;没有设定剥夺违法犯罪单位的资格刑。

　　食品安全问题世界共同关注，许多国家有着不错的经验做法。张招兴举例说，美国食品和药物管理局在2013年1月4日发布的《农产品安全标准条例》和《食品预防控制措施条例》甚至把食品安全的监管触角延伸到田间和生产商。英国的《食品安全法》则更加严厉，餐馆一道菜出问题就有可能被罚倒闭。一般违法行为根据具体情节处以5000英镑的罚款或3个月以内的监禁。法国商店卖过期食品就得吊销营业执照。

　　“我国食品安全犯罪虽然从罪名体系上讲已经比较完备，但仍存有可完善的空间，即食品安全犯罪的定罪政策应当坚持以犯罪化为重点。”对此，张招兴谈及他的几点设想：

　　一、扩大食品安全犯罪的犯罪主体和犯罪对象。建议以刑法修订本的形式扩大食品安全犯罪的调整对象和调整范围。在犯罪主体方面，将食品安全犯罪的犯罪主体覆盖至食品的生产到销售中的所有环节的相关人员，包括加工者、包装者、运输者和贮藏者，这样有利于全方位“围剿”食品安全领域的违法犯罪。在犯罪对象方面，建议扩大食品安全的内涵，增加“生产、销售不符合安全标准的食品原料、食品添加剂或者与食品相关的产品”内容。如此一来，既囊括了目前各种不规范添加食品添加剂的行为，又和《食品安全法》对接，便于司法机关的实践操作。

　　二、增设非刑罚处罚方式的资格刑。借鉴国外做法，在刑法中增加限制或者剥夺从业资格刑，在对行为人以食品安全犯罪定罪量刑的同时，把他们的犯罪记录纳入社会信用体系，并规定在行为人服刑完毕后的一定期限内，禁止其从事食品生产经营活动，以此彻底消除或减小制假、售假分子重新犯罪的机会。

　　三、修订罚金的认定方式和数额。建议在计算生产、销售有毒有害食品罪罚金刑的标准时，借鉴《食品安全法》第84条关于行政处罚的规定，将“销售金额”改为“货值金额”。同时借鉴英国做法，只要故意造成食品安全事件发生，就要罚至其破产。

　　四、将生产、销售有毒、有害食品行为纳入以危险方法危害公共安全罪范畴。建议借鉴“醉驾入刑”的立法和司法实践经验，对故意实施危害食品安全，且危害后果严重、危害面广的违法犯罪行为，提高量刑幅度，凡无法适用《刑法》第143条、144条但社会影响恶劣的危害食品安全犯罪行为，用“以危险方法危害公共安全罪”定罪量刑。

　　建议对房地产投资信托基金立法规范

　　经济新常态下，如何使房地产投资信托基金更长远地发展?张招兴建议，对房地产投资信托基金立法规范。

　　伴随着我国经济发展进入“新常态”，中国也适时加快了房地产投资信托基金(以下简称“REITs”)这一国际市场成熟的高端房地产金融创新产品，为房地产业和金融业的可持续发展发挥稳定器和调节器的作用。

　　未来如何使REITs获得更长远的发展，突破目前REITs立法缺失、税负过重以及多头监管等亟需解决的瓶颈，张招兴认为应尽快出台《房地产投资信托基金法》，对REITs进行规范。

　　据了解，我国目前尚未制定专门调整规范REITs的单行法律。在现行立法中涉及REITs的主要有《公司法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《合伙企业法》及《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》等多部法律法规，这使得REITs的设立和运行面临诸多法律瓶颈。

　　REITs还面临信托登记、分红限制、信息披露、破产隔离等诸多立法缺失问题，这些都需要对相关法律问题进行顶层设计。

　　与此同时，我国的REITs发展背负了过重的税负，而税收优惠对于促进REITs繁荣至关重要。

　　张招兴举例介绍，在美国、新加坡、香港等其他国家和地区，政府会在物业收购、商业运营及收益分配等环节给予REITs大量的税收优惠政策以推动REITs发展。而我国在目前商业地产空置率高企情况下，有关REITs的税收优惠政策尚未出台。高企的税负压制了我国商业物业的租金回报率，降低了各方投资主体参与的积极性，严重制约了REITs的发展。

　　此外，我国REITs的创设和运行涉及多个部委的职责，而多部门监管机制下难免会产生权责冲突。从而有必要针对REITs厘定各有关部门的权限范围，建立专门的监管协调机制。

　　鉴于当前REITs的发展面临的诸多困境，张招兴建议就国内REITs在设立、运作过程中涉及的各种法律问题进行规范：

　　第一，就REITs的设立、运营等进行规范指引。《房地产投资信托基金法》可参考国外各有关立法例，对REITs载体的法律地位、设立条件、物业估值、投资要求、分红比例、各方主体权责、信息披露、税收优惠以及监管协调等内容作出统一规定。主要内容可包括：对REITs的投资领域和借贷比率予以限定，并且限定只能参与前期以外的房地产开发，避免运作风险;在REITs上市方面规定具体限制，并且规定就其所管理资产的相关信息应当及时予以详细披露;在法律责任的认定方面，应当明确各投资主体在投资以及投资后运行过程中的权利义务以及相应承担的法律责任。

　　第二，就REITs规定专门的税收优惠。税收优惠政策是REITs在国外得到繁荣发展的根本动力。张招兴介绍，在美国，根据《国内税收法典》的规定，符合法定要求的REITs每年把税前收入的90%分配给股东后，只就未分配收入部分交纳公司所得税。按照税收法定原则，在目前税收征管法律法规之外，可以在《房地产投资信托基金法》中就REITs设立、运营过程中涉及的税项规定优惠措施，避免双重征税。

　　第三，协调多头监管问题。在《房地产投资信托基金法》总则部分，可就中国人民银行、银监会、证监会、住建部、财政部、国家税务总局等各有关部委涉及REITs的监管职责和监管范围统一作出规定，厘清各有关部门的权限范围，避免权责交叉和职能冲突。

　　此外，张招兴认为，在具体操作上，考虑到立法的复杂性和时间性，在全国人大常委会制定《房地产投资信托基金法》之前，可由国务院先行制定相关的行政法规，或者由各有关部门联合制定规章，就REITs涉及的各有关法律问题进行规管，以突破当前REITs发展面临的各种瓶颈，为房地产业和金融业的发展注入新的活力。

　　对袭警行为建议刑事立法

　　警察职业作为一项具有较高从业风险的职业，担负着维护社会治安秩序的艰巨任务，在无法保证自身安全与职业权威的执法环境下，势必严重影响其职责的高效履行，针对袭警行为进行刑事立法显得尤为必要而迫切。张招兴建议对袭警行为刑事立法。

　　张招兴说，警察职业的特殊性决定了工作中所面临的人身危险性远远高于常人，却得不到法律的特殊保护。近些年全国警察队伍平均每年四百多人牺牲、三四千人负伤，是和平时期牺牲奉献最大的一支队伍。袭警行为不仅严重地伤害了民警的身体健康，还是对警察执法权威的挑战，更是对国家法律尊严的蔑视与侵犯。

　　张招兴谈到，袭警行为的危害主要有：对社会造成负面影响，容易使袭警行为陷入“发生-影响-再发生”的恶性循环；当前大部分的袭警行为未构成“妨害公务”，仅能以行政案件处罚，刑事立法保护形成“法律真空”；袭警行为定妨害公务罪，刑事处罚“畸轻”。

　　据了解，各国对袭警行为的立法规定，大致可分几种不同类型：独立设置“袭警罪”罪名;将威胁、袭击和伤害警察的行为纳入“抗拒公务员”的犯罪，并且按照情节分别规定了不同的类型;将一般情节的袭击警察行为纳入“妨害公务”犯罪，将袭击警察造成伤害或者死亡的犯罪规定为“加重结果的伤害罪”或“加重结果的杀人罪”。

　　张招兴表示，目前我国解决袭警问题，主要依靠行政法而非刑法，这在防护等级和保护效果方面是存在一定问题的，没有体现袭警行为的社会危害性。

　　“袭警罪的设立，从法律上加强对警察人身安全的保护，更重要的是可以保障警察公务的顺利执行，保证国家公权力的顺利实施。”张招兴谈到，对袭警行为刑事立法有重要意义：

　　一、有利于恢复公共法律秩序和维护法律尊严。警察公务行为乃是受法律之命执行法律，设立袭警罪名保护警察执法，不仅是维护警察本身，而是维护国家法律的尊严，是恢复公共法律秩序的必然要求。

　　二、有利于树立警察权威，维护公共利益。袭警行为在伤害执法民警的同时，也伤害了其执法行为背后的公共利益。如果无法对此类行为进行严厉的惩戒，警察势必将逐渐失去其执法主体的强势地位，进而丧失对维护社会公共秩序的职能效果，结果将是对整个社会的公共利益造成不可估量的损害。

　　三、有利于对警察特殊职业性质的保护。警察权是主权国家用以维护国家安全和社会治安秩序，预防、制止和惩治违法犯罪活动而依法实行的强制力量。对警察执法的抗拒等同于对国家强制力的抗拒。同时，当国家使用警察这一强制力量时，一般是某种行为已经对社会秩序造成了严重影响或潜在的严重威胁，此时妨害行为的危害性比妨害普通公务行为严重得多。正因如此，世界各国对抗警察执法都规定了比对抗普通公务员执法更为严厉的处罚。

　　参照国外立法经验，张招兴建议在我国《刑法》分则第六章妨害社会管理秩序罪中增设“袭警罪”。本罪的罪状和法定刑可以规定为：“以暴力形式袭击人民警察，报复人民警察及其家属、阻碍人民警察依然执法职务的，未造成伤害结果的，处三年以下有期徒刑、管制、拘役;造成伤害结果，情节严重的，处三年以上十年以下有期徒刑，致使人民警察及其家属重伤、死亡的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或死刑”。同时修改《人民警察法》和《治安管理处罚法》，详细列举并对不构成犯罪的袭警行为进行惩处，与《刑法》相衔接，加大对轻微袭警行为的处罚力度。